孟久兒：建立健全財政保障機(jī)制讓免費(fèi)學(xué)前教育落地生根

學(xué)前教育是終身學(xué)習(xí)的開端，是國民教育體系的重要組成部分，關(guān)系到億萬兒童健康成長，關(guān)系到黨和國家事業(yè)的未來，是重要的社會公益事業(yè)。近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于逐步推行免費(fèi)學(xué)前教育的意見》（簡稱《意見》），明確從2025年秋季學(xué)期起，免除公辦幼兒園學(xué)前一年在園兒童的保育教育費(fèi)，對教育部門批準(zhǔn)設(shè)立的民辦幼兒園學(xué)前一年在園兒童，參照當(dāng)?shù)赝愋凸k幼兒園免除水平，相應(yīng)減免保育教育費(fèi)。對于因免費(fèi)導(dǎo)致幼兒園收入減少的部分，由財政部門對幼兒園給予補(bǔ)助，相關(guān)資金由中央財政和地方財政共同承擔(dān)。經(jīng)測算，僅今年秋季一個學(xué)期，政策預(yù)計惠及約1200萬幼兒園大班幼兒，全國財政將增加支出約200億元，相應(yīng)減少家庭支出200億元。

這一重大制度安排，是在教育強(qiáng)國建設(shè)戰(zhàn)略背景下以公共財政的主動擔(dān)當(dāng)為核心，通過“財政保障”構(gòu)筑教育公平，以“公共投入”彰顯公益屬性，是我國學(xué)前教育發(fā)展史上的一個重要里程碑。那么，為何必須由公共財政主導(dǎo)推動免費(fèi)學(xué)前教育？免費(fèi)學(xué)前教育財政保障機(jī)制的核心架構(gòu)是什么？確保這一重大惠民政策落地見效的關(guān)鍵路徑何在？本文將圍繞這三個核心問題進(jìn)行深入分析。

公共財政主導(dǎo)推動免費(fèi)學(xué)前教育的戰(zhàn)略意義

推行免費(fèi)學(xué)前教育并非簡單的費(fèi)用減免，其背后蘊(yùn)含著深刻的國家發(fā)展戰(zhàn)略考量和堅實的理論實踐支撐。公共財政承擔(dān)免費(fèi)學(xué)前教育的主體責(zé)任，是履行政府核心職能、回應(yīng)時代發(fā)展需求的必然選擇。

（一）學(xué)前教育戰(zhàn)略價值與準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性的本質(zhì)要求

學(xué)前教育的戰(zhàn)略價值主要體現(xiàn)在兩方面。一是學(xué)前教育是“投資于人”的關(guān)鍵領(lǐng)域，是國家長遠(yuǎn)競爭力的基石。2000年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主赫克曼研究證實，學(xué)前教育是所有學(xué)段中投入回報率最高的人力資本投入項目。[1] 其效益體現(xiàn)在提升未來勞動力素質(zhì)、增強(qiáng)國家競爭力、降低社會救助與犯罪成本、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定等多個維度。公共財政早期投入能產(chǎn)生事半功倍的放大效應(yīng)，效率遠(yuǎn)高于后期補(bǔ)償。[2]二是學(xué)前教育是促進(jìn)社會公平、提升代際流動能力的關(guān)鍵抓手。有研究顯示，對家庭經(jīng)濟(jì)貧困、父母文化水平較低的社會處境不利兒童實施補(bǔ)償性學(xué)前教育，有益于促進(jìn)兒童認(rèn)知、語言和社會性等發(fā)展，使他們更有可能完成高中學(xué)業(yè)，獲得就業(yè)與工作上的成功，[3] 對打破貧困代際傳遞和社會階層固化具有重要意義。

正是由于學(xué)前教育的戰(zhàn)略價值所帶來的社會效益等正向溢出效應(yīng)，彰顯了其顯著的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特征。為避免私人部門供給不足的市場失靈，需要由政府承擔(dān)主導(dǎo)供給責(zé)任。2012年的OECD報告提出，學(xué)前教育提供的是超越了即時性、個體利益或消費(fèi)的服務(wù)，增進(jìn)了社會效益，具有突出的正外部性，同時其基礎(chǔ)性、普惠性服務(wù)具有受益的非排他性和效用不可分性，具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性。[4] 因此，為保障優(yōu)質(zhì)普惠學(xué)前教育資源的充足供給，公共財政投入是彌補(bǔ)市場缺陷、實現(xiàn)社會效益最大化的必然路徑。

（二）保障兒童發(fā)展權(quán)利與減輕家庭生育負(fù)擔(dān)的現(xiàn)實需求

兒童早期發(fā)展規(guī)律與家庭現(xiàn)實需求共同決定了公共財政介入的必要性。一方面，保障兒童平等發(fā)展權(quán)利是國家不可推卸的責(zé)任。近十幾年來，心理學(xué)、教育學(xué)和腦科學(xué)等方面的多項研究成果及國際長期追蹤均證實，是否接受學(xué)前教育及其質(zhì)量不僅影響個體童年時期的行為習(xí)慣、情感、態(tài)度和性格等的基本形成，而且影響并決定著個體日后社會性和人格發(fā)展的方向、性質(zhì)和水平；此外，學(xué)前教育能夠促進(jìn)兒童的智力、語言、認(rèn)知和學(xué)習(xí)能力的發(fā)展，而且這種影響具有持續(xù)性，為后續(xù)學(xué)業(yè)成功和終身發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。[5] 聯(lián)合國兒童權(quán)利委員會在多項文件中申明，兒童學(xué)習(xí)的權(quán)利從出生開始，所有兒童都享有獲得學(xué)前教育的權(quán)利。但權(quán)利的落實是有成本的，“沒有公共資助和公共支持，權(quán)利就不可能獲得保護(hù)和實施”。[6] 以公共財政保障兒童平等的學(xué)前教育權(quán)，是國家的道德責(zé)任與法律義務(wù)，是實現(xiàn)兒童發(fā)展權(quán)落地的根本保障。另一方面，由公共財政承擔(dān)學(xué)前教育成本、逐步推進(jìn)免費(fèi)學(xué)前教育是積極生育支持的關(guān)鍵一環(huán)。有研究發(fā)現(xiàn)，早期教育階段財政投入越大，越會顯著促進(jìn)社會生育，尤其在幼兒階段，財政性教育支出每增加1%，出生率上升0.495‰。[7] 可見，通過免費(fèi)學(xué)前教育直接降低家庭生育成本，是構(gòu)建積極生育支持政策體系、提升民生福祉、促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的關(guān)鍵舉措。

（三）促進(jìn)學(xué)前教育普及普惠與服務(wù)教育強(qiáng)國建設(shè)的迫切需要

《教育強(qiáng)國建設(shè)規(guī)劃綱要（2024—2035年）》明確提出“促進(jìn)學(xué)前教育普及普惠”“探索逐步擴(kuò)大免費(fèi)教育范圍”等戰(zhàn)略任務(wù)。免費(fèi)學(xué)前教育政策的實施，既是向普及普惠目標(biāo)邁進(jìn)的堅實一步，又是探索逐步擴(kuò)大免費(fèi)教育范圍的具體實踐。

盡管近年來我國學(xué)前教育財政投入持續(xù)增長，普惠性資源快速擴(kuò)充，但與教育強(qiáng)國建設(shè)的戰(zhàn)略要求相比、與學(xué)前教育的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略地位及其巨大的社會回報相比，其投入總量仍有較大提升空間。同時，區(qū)域、城鄉(xiāng)、園際投入不均衡問題依然突出，制約著學(xué)前教育普及普惠目標(biāo)的全面實現(xiàn)。建立以公共財政為主體的免費(fèi)學(xué)前教育保障機(jī)制，并通過立法和預(yù)算管理加以固化，是破解學(xué)前教育投入難題的核心路徑。這一機(jī)制不僅能為學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展提供充足、穩(wěn)定、可持續(xù)的財政保障，更能通過系統(tǒng)化實踐積累經(jīng)驗，為未來逐步擴(kuò)大免費(fèi)教育范圍奠定制度與實踐基礎(chǔ)，更好服務(wù)教育強(qiáng)國建設(shè)全局。

免費(fèi)學(xué)前教育財政保障機(jī)制的核心架構(gòu)

免費(fèi)學(xué)前教育的核心在于經(jīng)費(fèi)保障，經(jīng)費(fèi)投入的主體、比例與機(jī)制設(shè)計，直接決定了政策的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。《意見》系統(tǒng)構(gòu)建了標(biāo)準(zhǔn)明確、責(zé)任清晰、監(jiān)管有力的財政保障機(jī)制，充分體現(xiàn)了公共財政主體責(zé)任，為政策落地提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度支撐。

（一）科學(xué)設(shè)定差異化的免費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

免費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)設(shè)計是政策落地的基礎(chǔ)，《意見》在統(tǒng)一框架下通過各地因地制宜細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)公益普惠與地方實際的有機(jī)結(jié)合。一是明確普惠導(dǎo)向。2025年秋季學(xué)期起逐步推行免費(fèi)學(xué)前教育的對象為學(xué)前一年幼兒，免費(fèi)內(nèi)容為保育教育費(fèi)，以無差別覆蓋打破身份、戶籍限制，彰顯學(xué)前教育公益屬性，確保所有學(xué)前一年適齡兒童平等享受政策紅利。二是實行區(qū)域差異化。免費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按照縣級以上地方人民政府及其教育、價格主管部門批準(zhǔn)的公辦園保育教育費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。這一設(shè)計立足我國區(qū)域發(fā)展差異較大的基本國情，通過差異化標(biāo)準(zhǔn)適配各地財政能力和學(xué)前教育基礎(chǔ)，避免政策執(zhí)行“一刀切”。三是對公民辦園分類施策。公辦園直接按照批準(zhǔn)的保育教育費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)免除費(fèi)用，筑牢公益底線；民辦園參照同類型公辦園標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行減免，高出免除水平部分可向家庭收取。同時，地方須嚴(yán)格落實普惠性民辦園生均財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，既保障民辦園參與政策實施，又通過“普惠性”要求引導(dǎo)其強(qiáng)化公益屬性。

（二）建立精準(zhǔn)動態(tài)的財政補(bǔ)助方式

財政補(bǔ)助的精準(zhǔn)性與動態(tài)性是政策可持續(xù)的關(guān)鍵，《意見》構(gòu)建了以實際需求為基礎(chǔ)、動態(tài)調(diào)整為支撐、兜底保障為底線的補(bǔ)助體系。一是按照實際需求精準(zhǔn)補(bǔ)助。財政部門結(jié)合免保育教育費(fèi)在園兒童人數(shù)與所在地保育教育費(fèi)生均實際收費(fèi)水平等情況，對幼兒園因免費(fèi)減少的收入予以補(bǔ)助，保障其正常運(yùn)轉(zhuǎn)。二是動態(tài)調(diào)整補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。各省份須科學(xué)統(tǒng)計全省公辦園保育教育費(fèi)生均實際收費(fèi)水平，財政部、教育部以此為參考，分區(qū)域確定免保育教育費(fèi)生均財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)上限，逐省份核定免保育教育費(fèi)生均財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，同時建立定期評估調(diào)整機(jī)制（周期不超過3年），根據(jù)政策實施效果評估等調(diào)整生均財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，確保財政投入與實際需求相匹配。三是托底保障特殊群體。鼓勵各省份結(jié)合實際，進(jìn)一步鞏固落實對家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童等特殊群體的資助政策，中央財政統(tǒng)籌考慮地方資助政策實施效果，繼續(xù)予以獎補(bǔ)，確保不讓任何一個孩子因特殊境遇掉隊。

（三）明確央地協(xié)同的資金分擔(dān)機(jī)制

合理劃分中央與地方財政責(zé)任是保障資金充足的關(guān)鍵，《意見》通過“分檔負(fù)擔(dān)+權(quán)責(zé)匹配”模式，破解區(qū)域財力差異帶來的政策落地不均問題。一是中央分檔補(bǔ)助平衡區(qū)域差異。中央財政對西部、中部、東部地區(qū)分別按80%、60%、50%的比例分擔(dān)補(bǔ)助資金，通過轉(zhuǎn)移支付向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，促進(jìn)區(qū)域均衡。二是地方落實配套強(qiáng)化主體責(zé)任。省級政府統(tǒng)籌制定本省份實施方案，明確省、市、縣三級財政分擔(dān)比例，確保配套資金及時足額到位。三是特殊地區(qū)傾斜筑牢公平底線。對西藏、新疆南疆四地州、四省涉藏州縣等特殊地區(qū)，中央財政繼續(xù)執(zhí)行更優(yōu)惠的補(bǔ)助政策，確保教育公平不受地域發(fā)展差距影響。

（四）構(gòu)建剛性約束的資金監(jiān)管體系

規(guī)范資金使用是政策可持續(xù)的保障，《意見》對資金全流程監(jiān)管提出要求，確保財政投入“用在刀刃上”。一是精準(zhǔn)撥付確保資金直達(dá)。依托學(xué)前教育管理信息系統(tǒng)，實行“以生定補(bǔ)”，補(bǔ)助資金與在園兒童實際人數(shù)動態(tài)掛鉤，通過學(xué)籍?dāng)?shù)據(jù)與財政數(shù)據(jù)比對，確保真實準(zhǔn)確、不重不漏，讓每一分錢都對應(yīng)真實教育需求。二是預(yù)算法治約束強(qiáng)化投入剛性。將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入財政預(yù)算，依據(jù)《中華人民共和國學(xué)前教育法》明確政府投入責(zé)任，地方各級財政、教育部門要依托預(yù)算管理一體化系統(tǒng)等信息化手段，加強(qiáng)日常監(jiān)控，強(qiáng)化資金保障和使用管理，及時足額撥付資金。三是建立長效監(jiān)督體系確保資金安全。財政部、教育部推動建立長效監(jiān)督體系，按照有關(guān)規(guī)定適時開展督導(dǎo)檢查。對于虛報冒領(lǐng)、擠占挪用、滯撥緩撥國家相關(guān)補(bǔ)助資金等行為，依法依規(guī)追究相應(yīng)責(zé)任。

推動免費(fèi)學(xué)前教育政策落地的關(guān)鍵路徑

《意見》的出臺標(biāo)志著免費(fèi)學(xué)前教育邁出關(guān)鍵一步。要讓政策紅利在今年秋季學(xué)期順利釋放并持續(xù)惠民，必須聚焦執(zhí)行環(huán)節(jié)，精耕細(xì)作，確?！懊獾轿?、補(bǔ)精準(zhǔn)、可持續(xù)”。

（一）壓實地方責(zé)任，細(xì)化實施方案

政策落地的“最后一公里”關(guān)鍵在地方細(xì)化執(zhí)行，各地需要在國家政策框架內(nèi)，結(jié)合實際制定可操作的實施細(xì)則。一是省級統(tǒng)籌加快政策落地節(jié)奏。財政部已明確中央財政補(bǔ)助資金足額安排并即將下達(dá)，省級政府應(yīng)盡快出臺本省份實施方案，分類細(xì)化省域內(nèi)免費(fèi)財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、免費(fèi)補(bǔ)助資金使用細(xì)則、特殊群體資助流程、省以下財政分擔(dān)比例和預(yù)算安排等核心內(nèi)容。二是市縣層面精準(zhǔn)執(zhí)行。市、縣級政府需要建立高效的工作機(jī)制，指導(dǎo)幼兒園做好費(fèi)用減免和財政補(bǔ)助申請工作，確保資金申請、審核、撥付流程順暢高效。加強(qiáng)基層工作人員培訓(xùn)，提升政策理解力和執(zhí)行力。三是動態(tài)銜接現(xiàn)有政策體系。將免費(fèi)政策與普惠性資源擴(kuò)容、生均公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助等既有政策銜接，避免重復(fù)補(bǔ)助或政策空白。例如，已實行學(xué)前三年免費(fèi)的地區(qū)可逐步將政策重心轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升，尚未普及普惠的地區(qū)需要保障免費(fèi)政策與普惠資源建設(shè)同步推進(jìn)。

（二）強(qiáng)化資源配套，筑牢質(zhì)量底線

免費(fèi)政策不能以降低保教質(zhì)量為代價，需要通過資源配套夯實質(zhì)量根基。一是保障教師待遇穩(wěn)定。將公辦幼兒園教師工資納入財政保障范圍，確保教師工資及時足額發(fā)放，對于公辦園的臨聘教師，由地方政府保障“同工同酬”。二是優(yōu)化規(guī)劃布局和資源供給。結(jié)合學(xué)齡人口變動趨勢，在人口流入地、新增人口聚集區(qū)新建、改擴(kuò)建公辦園，鼓勵和支持普惠性民辦園發(fā)展，確保免費(fèi)學(xué)位供給充足、布局合理，滿足“就近入園”需求。三是強(qiáng)化過程性質(zhì)量監(jiān)管。教育督導(dǎo)部門要將免費(fèi)政策實施后的幼兒園保教質(zhì)量納入常規(guī)督導(dǎo)評估范圍，重點(diǎn)關(guān)注課程實施、師幼互動、環(huán)境創(chuàng)設(shè)、衛(wèi)生保健等核心要素，建立健全幼兒園質(zhì)量內(nèi)部保障機(jī)制和外部評估體系。

（三）營造良好氛圍，凝聚政策共識

政策落地需要社會各界理解支持，需要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)和家校協(xié)同。一是多渠道解讀政策內(nèi)涵。通過政府官網(wǎng)、新聞發(fā)布會、社區(qū)宣傳等方式，清晰解讀免費(fèi)對象、標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助流程等內(nèi)容，消除家長“免費(fèi)即降質(zhì)”“隱性收費(fèi)”等顧慮，提高政策知曉度。二是引導(dǎo)幼兒園規(guī)范辦園。督促幼兒園嚴(yán)格落實“零收費(fèi)”公示制度，不得在免費(fèi)政策外擅自增設(shè)收費(fèi)項目。對民辦園要明確“普惠性”要求，引導(dǎo)其將財政補(bǔ)助優(yōu)先用于改善師資待遇和保教條件。三是構(gòu)建家園社協(xié)同機(jī)制。通過家長委員會、開放日等形式，邀請家長參與政策執(zhí)行監(jiān)督；鼓勵社區(qū)、公益組織為幼兒園提供志愿服務(wù)，形成“政府主導(dǎo)、園所落實、家庭參與、社會支持”的良好生態(tài)。

推行免費(fèi)學(xué)前教育是一項惠及千家萬戶、奠基國家未來的重大民生工程和戰(zhàn)略工程。《意見》構(gòu)建的財政保障機(jī)制為政策落地提供了堅實的制度基礎(chǔ)。當(dāng)務(wù)之急是將藍(lán)圖轉(zhuǎn)化為施工圖，將機(jī)制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。各級政府需要以“功在當(dāng)代、利在千秋”的戰(zhàn)略眼光推動政策落地生根，讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的學(xué)前教育。

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（孟久兒 作者系中國教育科學(xué)研究院教育財政研究所副所長、副研究員）

《人民教育》2025年第17期