堅(jiān)持精準(zhǔn)施策 推進(jìn)高等教育治理能力現(xiàn)代化

［摘  要］加強(qiáng)和完善各級(jí)政府對(duì)區(qū)域高等教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制和治理能力建設(shè)，是新時(shí)期推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要方面。中央政府應(yīng)根據(jù)省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求精準(zhǔn)施策，提升高層次人才培養(yǎng)能力。地方政府應(yīng)立足省情，提升服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力。

［關(guān)鍵詞］精準(zhǔn)施策；省域高等教育；均衡發(fā)展；治理能力

堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是黨的十九屆四中全會(huì)確定的重大戰(zhàn)略任務(wù)。加強(qiáng)現(xiàn)代教育治理體系和機(jī)制建設(shè)是教育現(xiàn)代化的重要保障，統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域高等教育均衡發(fā)展是我國(guó)教育現(xiàn)代化發(fā)展的客觀要求。當(dāng)前，區(qū)域高等教育發(fā)展不平衡，已成為影響和制約我國(guó)高等教育現(xiàn)代化的突出問題。各級(jí)政府應(yīng)堅(jiān)持精準(zhǔn)施策，統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域高等教育均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，全面提升我國(guó)高等教育發(fā)展質(zhì)量。

高等教育區(qū)域發(fā)展不平衡，成為制約我國(guó)高等教育現(xiàn)代化的突出問題

黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家統(tǒng)籌推進(jìn)各級(jí)各類教育均衡發(fā)展，在義務(wù)教育領(lǐng)域，已實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育縣域基本均衡，正在向省轄市域內(nèi)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展推進(jìn)。在職業(yè)教育領(lǐng)域，國(guó)家相繼出臺(tái)一系列重大政策措施，職業(yè)教育進(jìn)入了大有可為的政策紅利期和發(fā)展機(jī)遇期。在高等教育領(lǐng)域，高等教育發(fā)展水平不斷提高，總體達(dá)到世界中上等水平，已進(jìn)入普及化階段。但東部與中西部、中部與西部、各省份之間，部屬高校與地方高校之間還存在發(fā)展不平衡，發(fā)展差距有拉大趨勢(shì)，成為影響和制約我國(guó)高等教育現(xiàn)代化的突出問題。主要表現(xiàn)在：

東部與中西部高等教育發(fā)展差距拉大。區(qū)域人口、空間和資源結(jié)構(gòu)是高等教育布局的重要載體。長(zhǎng)期以來(lái)，受歷史、區(qū)域自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和開放政策影響，東部與中西部高等教育在辦學(xué)條件、經(jīng)費(fèi)支出、高層次人才等方面存在供給不平衡、不充分，造成我國(guó)高?？臻g布局結(jié)構(gòu)不平衡，呈現(xiàn)出東部地區(qū)高等教育強(qiáng)、中西部地區(qū)弱的“二元結(jié)構(gòu)”現(xiàn)象。

中部高等教育洼地現(xiàn)象較為突出。中部地區(qū)人口眾多，歷史厚重，資源豐富，交通便利，承東啟西，在全國(guó)區(qū)域發(fā)展格局中占有舉足輕重的戰(zhàn)略地位，依靠全國(guó)約10.7%的土地，承載全國(guó)約26.5%的人口，創(chuàng)造全國(guó)約20.3%的生產(chǎn)總值，是我國(guó)的人口大區(qū)、交通樞紐、經(jīng)濟(jì)腹地和重要市場(chǎng)，在地域分工中扮演著重要角色。但同屬中西部地區(qū)，中部高等教育在部分指標(biāo)上低于西部地區(qū)。中部地區(qū)高等教育在全國(guó)洼地現(xiàn)象明顯，影響制約區(qū)域高等教育整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

中西部不同省份之間高等教育發(fā)展差異較大。高等教育整體上呈現(xiàn)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)質(zhì)資源密集、中西部稀疏的“東高中西低”格局。但是在中西部地區(qū)，也存在不同?。▍^(qū)、市）不平衡、不充分現(xiàn)象。從重點(diǎn)大學(xué)分布看，西部地區(qū)的陜西省、四川省、重慶市，受上世紀(jì)五六十年代國(guó)家高等教育政策支持布局了一批重點(diǎn)大學(xué)，優(yōu)質(zhì)高等教育資源比較豐富。但不同省份之間在優(yōu)質(zhì)高等教育資源擁有量上存在顯著差異，在制定高等教育發(fā)展政策時(shí)，簡(jiǎn)單按照東部、中部、西部劃分不符合高等教育發(fā)展實(shí)際，也不利于高等教育結(jié)構(gòu)優(yōu)化和調(diào)整。

根據(jù)省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際精準(zhǔn)施策，推動(dòng)中西部高等教育振興

教育公平是社會(huì)公平的基礎(chǔ)，區(qū)域高等教育發(fā)展不平衡問題歷來(lái)受到黨和國(guó)家的高度重視。《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》指出，要健全中央層面教育治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，擴(kuò)大中西部地區(qū)優(yōu)質(zhì)高等教育資源，服務(wù)國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，提高教育對(duì)區(qū)域發(fā)展的支撐和服務(wù)能力。因此，國(guó)家在制定高等教育發(fā)展規(guī)劃和政策時(shí)，要根據(jù)省域高等教育發(fā)展實(shí)際精準(zhǔn)施策，充分考慮東部與中西部，中部與西部、中西部不同省份之間發(fā)展不充分不平衡現(xiàn)狀，出臺(tái)切實(shí)有效的政策措施，統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域高等教育均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.以對(duì)接國(guó)家重大戰(zhàn)略需求為契機(jī)，探索構(gòu)建高等教育現(xiàn)代化區(qū)域創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)

高等教育系統(tǒng)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展系統(tǒng)的子系統(tǒng)，高等教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間存在著相互影響和相互制約的關(guān)系。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨全面轉(zhuǎn)型升級(jí)的新時(shí)期，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迫切需要國(guó)家通過制度體制創(chuàng)新，打破原有行政區(qū)域各自為政的狹隘思想以及體制性束縛，以服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略需求為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物等資源跨區(qū)配置，發(fā)揮更大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，讓改革開放的成果惠及更大的群體。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展迎來(lái)了重大的戰(zhàn)略機(jī)遇，迫切需要區(qū)域內(nèi)高等教育提供人才保障和智力支撐。

中央政府應(yīng)在已將河北雄安新區(qū)、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角、海南自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)列為教育現(xiàn)代化區(qū)域創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，盡快考慮將黃河流域高等教育創(chuàng)新發(fā)展列入教育現(xiàn)代化區(qū)域創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)。通過體制機(jī)制創(chuàng)新，鼓勵(lì)先行先試，探索構(gòu)建與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的區(qū)域教育協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。根據(jù)沿黃九省區(qū)發(fā)展定位和特點(diǎn)，合理配置高等教育資源，推動(dòng)區(qū)域性院校集群建設(shè)，將會(huì)有力促進(jìn)沿黃省區(qū)高等教育改革發(fā)展，提高高等教育對(duì)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的支撐和服務(wù)能力。

2.以省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求為依據(jù)，推動(dòng)高等教育治理從“東部、中部、西部”三分法向“精準(zhǔn)化省域”施策轉(zhuǎn)變

在我國(guó)現(xiàn)有的管理體制下，區(qū)域高等教育除具有國(guó)民教育的一般屬性之外，還具有體系的勻質(zhì)性、發(fā)展的相對(duì)獨(dú)立性、辦學(xué)的開放性、功能的不完整性、服務(wù)面向的多維性和歷史的繼承性等基本屬性。區(qū)域高等教育發(fā)展不均衡的實(shí)質(zhì)為高等教育資源在不同區(qū)域之間的不均衡配置。

中央政府應(yīng)針對(duì)區(qū)域、省域高等教育發(fā)展不平衡、不充分的突出問題，堅(jiān)持服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略需求，緊密結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、人口結(jié)構(gòu)需求和高等教育資源現(xiàn)狀，以省域產(chǎn)業(yè)布局為依托，以人口規(guī)模為依據(jù)，實(shí)現(xiàn)從“粗放性的東部、中部、西部布局”到“精準(zhǔn)化省域布局”轉(zhuǎn)變，發(fā)揮中央和省級(jí)政府兩個(gè)積極性，統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域高等教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)省域高等學(xué)校數(shù)量與人口規(guī)模結(jié)構(gòu)基本合理，省域高等學(xué)校數(shù)量、層次、結(jié)構(gòu)類型與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本匹配，省域高等教育學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。部省合建高校體現(xiàn)了“精準(zhǔn)化省域施策”思想，中央政府應(yīng)盡快考慮將部省合建高校直接納入教育部直屬高校序列，由中央財(cái)政供給經(jīng)費(fèi)，通過“以點(diǎn)帶面”來(lái)提升中西部地區(qū)高等教育發(fā)展的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。要繼續(xù)擴(kuò)大實(shí)施中西部高?；A(chǔ)能力建設(shè)工程，推動(dòng)中西部高等教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)重點(diǎn)建設(shè)一大批特色鮮明的高水平大學(xué)集群，布局建設(shè)一批國(guó)家級(jí)重點(diǎn)科研創(chuàng)新平臺(tái)，聚焦建設(shè)發(fā)展重點(diǎn)，突出辦學(xué)特色，助推地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展。

3.以提升高層次人才培養(yǎng)能力為抓手，提高中西部高等教育綜合發(fā)展水平

由于歷史和國(guó)情的原因，高層次人才匱乏成為制約我國(guó)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和區(qū)域高等教育發(fā)展的最大瓶頸。一方面，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于地理區(qū)位、發(fā)展空間，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對(duì)區(qū)域內(nèi)高等教育系統(tǒng)培養(yǎng)出的高層次人才和區(qū)域外高層次人才均缺乏吸引力，在高層次人才競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)；另一方面，中西部高等教育薄弱省份的研究生學(xué)位授予權(quán)高校、招生計(jì)劃、學(xué)科平臺(tái)、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等優(yōu)質(zhì)資源短缺，其高層次人才培養(yǎng)能力相對(duì)有限，難以有效滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)高層次人才和科技資源的現(xiàn)實(shí)需求。

中央政府應(yīng)在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，采取有針對(duì)性措施，以提升高層次人才培養(yǎng)能力為抓手，“引育并舉，標(biāo)本兼治”，切實(shí)提高中西部高等教育發(fā)展的整體水平。一方面，要積極出臺(tái)各種優(yōu)惠措施，給中西部高等教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)以特殊政策傾斜，增強(qiáng)其造血功能，另一方面，要出臺(tái)政策鼓勵(lì)和引導(dǎo)高等教育相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)給予中西部高等教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)以必要支持和扶助，增強(qiáng)對(duì)其輸血功能。

立足省情，提升省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌治理能力

我國(guó)高等教育實(shí)行中央和省、自治區(qū)、直轄市兩級(jí)管理，以省級(jí)政府為主的管理體制。逐步擴(kuò)大省級(jí)政府的教育決策權(quán)和統(tǒng)籌權(quán)，是教育改革的方向。本文以河南為例，提出地方高等教育改革發(fā)展應(yīng)立足省情，提升統(tǒng)籌治理能力，重點(diǎn)處理好規(guī)模、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量的關(guān)系，建立完善高等學(xué)校分類發(fā)展政策體系，提升服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力。

處理好高等教育規(guī)模、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量的關(guān)系。對(duì)于區(qū)域高等教育系統(tǒng)來(lái)講，規(guī)模是基礎(chǔ)，規(guī)模影響區(qū)域高等教育整體發(fā)展和結(jié)構(gòu)的改變；結(jié)構(gòu)是關(guān)鍵，結(jié)構(gòu)的優(yōu)化能促進(jìn)區(qū)域高等教育規(guī)模擴(kuò)展和質(zhì)量提升；質(zhì)量是靈魂和生命線，是區(qū)域高等教育規(guī)模擴(kuò)張和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的前提和歸宿。根據(jù)《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》和《河南教育現(xiàn)代化2035》確定高等教育毛入學(xué)率65%的目標(biāo)測(cè)算，至2035年河南省高等教育在學(xué)總規(guī)模將達(dá)到486萬(wàn)人，比2018年增加185萬(wàn)人。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，即使保持校均規(guī)模不變，還需增設(shè)約70所高校。從結(jié)構(gòu)上看，本科高校57所，占全省高?？倲?shù)的40.7%，比全國(guó)平均水平低6個(gè)百分點(diǎn)，法學(xué)、經(jīng)管類學(xué)科專業(yè)發(fā)展較多，師范教育有所弱化，醫(yī)學(xué)教育不足，獨(dú)立設(shè)置的醫(yī)學(xué)本科高校只有3所，沒有獨(dú)立設(shè)置的藝術(shù)類、體育類高校。區(qū)域布局不夠優(yōu)化，18個(gè)省轄市中有5個(gè)省轄市沒有布局本科高校。從質(zhì)量上看，高水平大學(xué)不多，“雙一流”建設(shè)高校只有2所，一流建設(shè)學(xué)科只有4個(gè)，在學(xué)研究生5.1萬(wàn)人（博士生2749人），僅占全國(guó)研究生在校生總數(shù)的1.89%。從財(cái)政保障能力看，高等教育規(guī)模較大，經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收支規(guī)模大，全省公共財(cái)政教育支出達(dá)1621億，占財(cái)政支出比例17.9%，總量居全國(guó)第4位，超過了GDP在全國(guó)的排名。因此，根據(jù)河南省人口與教育發(fā)展現(xiàn)狀，高等教育發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持規(guī)模與質(zhì)量并重，在推進(jìn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的同時(shí)，擴(kuò)大高等教育規(guī)模，優(yōu)化高校布局和學(xué)科類型布局，提高博士研究生人才培養(yǎng)比重，提升高等教育發(fā)展質(zhì)量。中央政府應(yīng)在資源分配、院校設(shè)置、博士碩士單位授權(quán)、“雙一流”建設(shè)、招生計(jì)劃等方面給予更多支持。

建立完善高等學(xué)校分類發(fā)展政策體系。構(gòu)建類別清晰、結(jié)構(gòu)合理、定位準(zhǔn)確、特色鮮明，面向經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人才市場(chǎng)多樣化需求的區(qū)域高等教育體系，是推動(dòng)高等教育高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。河南省早在2015年《河南省人民政府關(guān)于深化高等教育綜合改革全面提升服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力的意見》中就提出，按照高水平大學(xué)、特色骨干大學(xué)、應(yīng)用技術(shù)類型大學(xué)和高職高專院校進(jìn)行分類管理、分類指導(dǎo)，推動(dòng)各類高校在不同領(lǐng)域辦出特色、爭(zhēng)創(chuàng)一流。要加快推進(jìn)鄭州大學(xué)、河南大學(xué)“雙一流”建設(shè)，強(qiáng)化政策、資源和資金支持，提高拔尖創(chuàng)新人才培養(yǎng)水平，產(chǎn)生一批重大標(biāo)志性成果，成為中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)?chuàng)新基地。要實(shí)施“特色骨干大學(xué)建設(shè)”，著力建設(shè)一批行業(yè)特色鮮明、學(xué)科優(yōu)勢(shì)明顯的大學(xué)，努力在行業(yè)拔尖創(chuàng)新型人才培養(yǎng)上取得突破。要發(fā)揮河南省在應(yīng)用型高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的示范引領(lǐng)作用，加強(qiáng)應(yīng)用能力建設(shè)，打造一批產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)力大、創(chuàng)新應(yīng)用能力高、結(jié)構(gòu)帶動(dòng)力強(qiáng)的應(yīng)用技術(shù)類型高校，培養(yǎng)具備較強(qiáng)實(shí)踐能力和創(chuàng)新意識(shí)的高素質(zhì)應(yīng)用技術(shù)人才。以“雙高”計(jì)劃建設(shè)高校為引領(lǐng)，建設(shè)一批高水平的高等職業(yè)學(xué)校和骨干專業(yè)（群），為地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供技術(shù)技能人才支撐。

提升服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力。面對(duì)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)高等教育服務(wù)能力提出了新的更高要求。圍繞黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國(guó)家重大戰(zhàn)略，以河南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求為導(dǎo)向，著眼產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才匯聚，合理配置高等教育政策資源，提高對(duì)區(qū)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐和服務(wù)能力。要加強(qiáng)學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，優(yōu)先布局智能農(nóng)業(yè)、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、先進(jìn)制造業(yè)、電子信息業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等服務(wù)區(qū)域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的學(xué)科專業(yè)，停招、減招社會(huì)需求量小、就業(yè)率低的專業(yè)點(diǎn)和招生規(guī)模，加大應(yīng)用型、復(fù)合型、技術(shù)技能型人才培養(yǎng)比重。要建設(shè)一批與黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展密切相關(guān)的研究中心、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)，突出產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)、現(xiàn)代工程技術(shù)，前沿引領(lǐng)技術(shù)、顛覆性技術(shù)創(chuàng)新，加強(qiáng)應(yīng)用基礎(chǔ)研究，努力產(chǎn)出一批重大研究成果，深化產(chǎn)學(xué)研用深度融合，加強(qiáng)科研成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

【作者：刁玉華，河南省教育廳副廳長(zhǎng)；閆治國(guó)單位，北京航空航天大學(xué)】

原載2019年第23期《中國(guó)高等教育》雜志