深度貧困地區(qū)控輟保學應(yīng)優(yōu)化教育供給

脫貧攻堅戰(zhàn)進入決勝關(guān)鍵階段，深度貧困地區(qū)是“堅中之堅”。特別是在“三區(qū)三州”，貧困與惡劣的自然條件、薄弱的經(jīng)濟基礎(chǔ)、復雜的民族宗教問題相互交織，到2020年高質(zhì)量完成“兩不愁三保障”脫貧攻堅任務(wù)，實現(xiàn)不愁吃、不愁穿“兩不愁”相對容易，但實現(xiàn)保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全“三保障”難度較大，尤其是發(fā)展鞏固義務(wù)教育，確保2020年全國九年義務(wù)教育鞏固率達到95%，困難多、任務(wù)重、責任大?？剌z保學是脫貧攻堅中的一項重要指標，堅決啃下這一“硬骨頭”，努力實現(xiàn)“一個都不能少”，是用好教育這個拔掉窮根、穩(wěn)定脫貧和阻斷貧困代際傳遞治本之策的基本要求。

綜合精準施策，控輟保學難題成功破冰

扶貧先扶志，扶貧必扶智；志智雙扶，端靠教育。貧困地區(qū)“控輟難”“保學難”問題，長期以來是教育扶貧脫貧工作推進的最大阻力。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅擺到治國理政的突出位置，高度重視教育在脫貧攻堅中的基礎(chǔ)性、根本性作用，并作出重要部署。但受地理環(huán)境、思想觀念、家庭經(jīng)濟狀況和教育條件等多種因素影響，“三區(qū)三州”仍不同程度存在適齡兒童青少年失學輟學現(xiàn)象，勸返未成年人復學難度很大。2018年，教育部實施“奮進之筆”——扶智育人教育脫貧攻堅行動，筆者參加了“三區(qū)三州”部分地區(qū)教育精準扶貧脫貧政策調(diào)研。“三區(qū)三州”各地黨委、政府深入落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強控輟保學提高義務(wù)教育鞏固水平的通知》（以下簡稱《通知》），以鞏固提升義務(wù)教育普及水平取得的階段性成效。

建立控輟保學工作體系，逐級壓實責任。甘肅甘南州將“控輟勸返復學”工作納入年度考核指標，按“雙線四層”責任制即縣市政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府—村委會—學生家長為一線，縣市教育局—學校—班主任—學生為一線，層層簽訂目標責任書，逐級分解目標任務(wù)，實行“黃牌警示制”和責任追究制，確保責任落實到人。2017年，全州九年義務(wù)教育鞏固率達到95.11%，超過省定指標（93%）。云南怒江州蘭坪縣2017年九年義務(wù)教育鞏固率為82.76%，啟動控輟保學“清零”行動，2017年末有義務(wù)教育階段輟學生149人，2018年春季學期勸返89人，開創(chuàng)宣傳普及—動員勸返—行政處罰—提起訴訟“四步曲”，成功審理啦井鎮(zhèn)因輟學引發(fā)的“官告民”案件，對輟學問題起到了很好的警示作用。

加強精準控輟工作力度，完善動態(tài)監(jiān)測機制。青海省建立學籍系統(tǒng)與國家人口信息庫比對核查機制，運用大數(shù)據(jù)信息化手段，構(gòu)建義務(wù)教育全過程動態(tài)跟蹤機制和輟學生預(yù)警、報告和勸返機制。海南州2018年年初與省上系統(tǒng)對接核查摸排，截至5月中旬，全州7—15周歲不在本省學籍庫的輟學生總數(shù)5886人中核減5627人，核減率95.6%；應(yīng)勸返五類輟學生（大病、殘疾、入寺、在家勞動、外出務(wù)工）核查總計2650名，復學2485名，勸返率93.8%，全州義務(wù)教育鞏固率達到94.5%。

全面落實教育扶貧惠民政策，強化精準資助效能。各地認真落實國家各級各類教育資助政策，并根據(jù)地方實際拓展基本公共教育服務(wù)內(nèi)容，對符合資助政策的學生實現(xiàn)應(yīng)助盡助。除國家明確西藏15年教育免費和“三包”（包吃、包住、包基本學習費用）政策、新疆南疆四地州14年免費教育政策外，青海對其所屬六州所有學生實施15年免費教育，云南對怒江州和迪慶州實施14年免費教育，四川對甘孜州、阿壩州和涼山州實施15年免費教育，特別是義務(wù)教育“兩免一補”、農(nóng)村義務(wù)教育學生營養(yǎng)改善計劃等惠民政策的實施，基本上杜絕了因貧輟學現(xiàn)象。西藏的“三包”政策覆蓋學前至高中階段農(nóng)牧民學生和城鎮(zhèn)困難家庭學生，農(nóng)牧區(qū)義務(wù)教育學生營養(yǎng)改善計劃覆蓋義務(wù)教育階段所有農(nóng)牧民子女。2018年，九年義務(wù)教育鞏固率達到93.9%，接近94.2%的當年全國平均水平。

控輟保學難題破冰前行，初戰(zhàn)告捷，助力脫貧攻堅取得突破性進展，展示了我們的政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。中央統(tǒng)籌、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）負總責、市（地、州）縣抓落實的工作機制，要求各級黨委政府將脫貧攻堅作為重大的政治任務(wù)和民生工程，將義務(wù)教育控輟保學擺在重中之重的地位，壓實縣市長、教育局長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、校長、村長、家長“六級”責任制。政府主導的入學聯(lián)控聯(lián)保機制、行政督促復學機制、控輟保學動態(tài)監(jiān)測機制、督導檢查機制和考核問責機制，在抓好控輟保學工作中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。正如青海果洛州教育局匯報時指出的，在控輟保學入戶摸底、造冊登記、核減勸返、安置教學、保障后勤過程中，他們所做的工作可以用“踏遍千山萬水，歷盡千辛萬苦，想盡千方百計，走進千家萬戶，說盡千言萬語，成效千真萬確”來概括。

改善教育供給，因地制宜解決當?shù)貑栴}

貧困地區(qū)不同程度存在的中小學生失學輟學現(xiàn)象，是我國實現(xiàn)全面普及九年義務(wù)教育的痛點與難點?！锻ㄖ穼⑤z學的主要原因歸為三類，并提出了具體應(yīng)對措施：一是提高質(zhì)量控輟，避免因?qū)W習困難或厭學而輟學；二是落實扶貧控輟，避免因貧失學輟學；三是強化保障控輟，避免因上學遠、上學難而輟學。當然，無論是因貧失學輟學、因?qū)W習困難或厭學而輟學，還是因上學遠上學難而輟學，可能同時存在“讀書無用論”的影響，這在邊遠貧困地區(qū)更為普遍。可以說，隨著貧困地區(qū)辦學條件改善和學生資助體系的完善，學生輟學的原因、輟學學生的年級正在發(fā)生明顯變化，因貧輟學和因遠輟學的學生大幅度減少，因?qū)W習困難或厭學而輟學的現(xiàn)象相對高發(fā)?！叭齾^(qū)三州”各地根據(jù)中央決策部署和政策要求，結(jié)合本地實際，提出應(yīng)對輟學的本地化解決方案。

調(diào)整學校布局和學制，保障就近入學。四川甘孜州在地廣人稀、居住人口分散、交通不便的高原農(nóng)牧區(qū)，大力發(fā)展“幼小一體化”精品學校，即小學低段3年加學前3年的“3+3”或小學6年加學前3年的“6+3”兩種模式的小規(guī)模學校，低齡兒童在家門口完成學前教育、小學或部分小學教育，年齡較大時在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣城集中寄宿就讀完成四至九年級的小學和初中教育。目前全州已建成幼小一體化學校200多所，九年義務(wù)教育鞏固率從2011年的70.7%提高到2017年的94.3%。

豐富課程設(shè)置和內(nèi)容，增強教材適宜性。云南迪慶州結(jié)合區(qū)域內(nèi)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和學生個體實際，加強普通教育、職業(yè)教育統(tǒng)籌，促進初中普職融合。通過在普通初中學校開設(shè)職業(yè)初中班或職業(yè)技術(shù)課程方式，組織學習基礎(chǔ)薄弱、學習困難的部分初中學生選修職業(yè)教育專業(yè)課程，同時規(guī)定選修職業(yè)技術(shù)課程的學生比例不超過在校生總數(shù)的5%。普通學校在注重文化知識學習的同時，加大體育、音樂、美術(shù)、民族文化和手工課的課時比重，增加孩子學習興趣。2017年底，全州小學適齡兒童入學率為99.85%，初中毛入學率達到108.77%。

發(fā)展雙語學前教育，打牢義務(wù)教育基礎(chǔ)。新疆堅持學前教育優(yōu)先發(fā)展，以南疆四地州為重點，加快普及農(nóng)村學前三年免費雙語教育，2017年學前三年毛入園率達到95.95%，實現(xiàn)國家通用語言教學全覆蓋。

加大學習幫扶力度，增強學生學習信心。新疆和田地區(qū)著力校內(nèi)、拓展校外，通過辦好“強化班”“補習班”“愛心班”“夜校班”和“訪民情、惠民生、聚民心”駐村工作隊幫扶等多種途徑，加強學生國家通用語言文字的學習。根據(jù)國家通用語言文字水平統(tǒng)一測試成績將小學和初中各年級學生分為ABC班，對強化班（C班）增加課時。駐村工作隊利用每周二、四、六晚上在村委會組織本村五、六年級學生學習國家通用語言文字。

實施學業(yè)補償教育，確保勸返學生學得好。四川涼山州西昌市針對全市990名輟學超齡學生（年齡超過15歲沒完成義務(wù)教育的青少年），由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦負責、屬地學校配合，提供第二次機會完成義務(wù)教育，選派業(yè)務(wù)能力、工作責任心強的教師授課，培訓結(jié)束后通過考試達到相應(yīng)學業(yè)水平的發(fā)放結(jié)業(yè)證，并要求掌握一門技術(shù)，實現(xiàn)靠技能脫貧。

問題挑戰(zhàn)仍存，探索控輟保學新思路

控輟保學既要打好攻堅戰(zhàn)，也要打好持久戰(zhàn)。在“三區(qū)三州”，宗教文化濃厚、“直過”民族（中華人民共和國成立后從原始社會直接過渡到社會主義社會的少數(shù)民族）和人口較少民族聚居區(qū)，控輟保學形勢依然嚴峻，即使在其他地區(qū)，行政強制手段稍有松懈，輟學率也有可能反彈。黨中央審時度勢，以一鼓作氣攻城拔寨的決心，在今年開展貧困地區(qū)控輟保學專項行動，意在建立健全控輟保學長效機制。為此需要探索加快深度貧困地區(qū)教育發(fā)展的新路徑，使控輟保學工作由初期的“進得來”“留得住”向“學得好”“升得了”方向延伸。

處理好深度貧困地區(qū)教育的直接成本和機會成本的關(guān)系，探索有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項目在控輟保學中的作用和機制。在“三區(qū)三州”，盡管國家和各地保障各教育階段建檔立卡學生從入學到畢業(yè)全程全部資助，但對于深度貧困地區(qū)群眾來說，免費教育并不是完全免費的，還有許多定期發(fā)生的校服、交通、學習用具乃至生活費用等方面的顯性成本。而且，接受教育要付出機會成本，牧業(yè)生產(chǎn)相對簡單，一個孩子能把牛羊趕到山上去就是在生產(chǎn)，挖上幾天蟲草就能解決農(nóng)牧民一年半載的收入，因此農(nóng)忙時節(jié)學生曠課、輟學問題嚴重。為此，在鞏固提升現(xiàn)有義務(wù)教育“兩免一補”普惠性政策的基礎(chǔ)上，要探索利用有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付方式給貧困家庭提供現(xiàn)金或物資，但要求受益家庭必須履行按時送子女就學、關(guān)注孩子學習等方面的義務(wù)，根治因家庭經(jīng)濟壓力或勞動力需求而產(chǎn)生的曠課、輟學問題。

處理好深度貧困地區(qū)傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明的關(guān)系，強化教育“志智雙扶”和移風易俗作用，創(chuàng)新教育對口支援方式。“三區(qū)三州”少數(shù)民族聚居的區(qū)域性貧困，很大程度上是受民族文化、生活習俗和宗教影響產(chǎn)生的宿命觀造成的。在這些地區(qū)，教育發(fā)展要著眼于重構(gòu)人們的價值觀和行為方式，推廣普及現(xiàn)代科學知識，遏制和禁止宗教對教育的影響和滲透。教育扶貧要著力于扶思想、扶觀念、扶信心，激發(fā)貧困群眾窮則思變的內(nèi)生動力，增強穩(wěn)定脫貧能力；加強勵志教育，健全學習幫扶制度，提升學生學習動力與學習能力。擴大東部發(fā)達地區(qū)和深度貧困地區(qū)之間的教育交流合作，采取選派管理團隊和骨干教師進駐指導、“互聯(lián)網(wǎng)+教育”共享優(yōu)質(zhì)教育資源和邊疆民族教育異地辦學等援助方式，帶動輻射貧困地區(qū)學校轉(zhuǎn)變教育觀念，提高教育質(zhì)量，培養(yǎng)各種人才。

處理好義務(wù)教育和非義務(wù)教育的關(guān)系，加快普及高中階段教育。確保深度貧困地區(qū)如期完成“發(fā)展教育脫貧一批”任務(wù)，義務(wù)教育是核心，學前教育是基礎(chǔ)，高中教育是關(guān)鍵，職業(yè)教育是重點。在確保義務(wù)教育優(yōu)先發(fā)展的基礎(chǔ)上，加快普及高中階段教育，讓貧困地區(qū)適齡青少年都有機會通過接受職業(yè)教育、高等教育或職業(yè)培訓助力家庭穩(wěn)定脫貧。高中階段教育普及攻堅要以中西部貧困地區(qū)、民族地區(qū)、邊遠地區(qū)、革命老區(qū)等教育基礎(chǔ)薄弱、普及程度較低的地區(qū)，特別是“三區(qū)三州”等集中連片特殊困難地區(qū)為重點，適當調(diào)整普高與中職的比例，解決大部分學生想上普高而又上不了的問題，進一步加大對貧困地區(qū)職業(yè)教育的支持力度，深入實施職業(yè)教育東西部協(xié)作，支持建檔立卡等貧困家庭學生到對口幫扶省市接受高質(zhì)量職業(yè)教育，繼續(xù)增加重點高校專項招收農(nóng)村和貧困地區(qū)學生人數(shù)，讓他們愿意學、學得好，做到本領(lǐng)在手，升學有信心、就業(yè)有保障、脫貧有希望。

（作者系國家教育發(fā)展研究中心專題研究部主任、研究員）

《中國教育報》2019年06月27日第6版