支持和規(guī)范民辦教育 合作辦學的基本導向

■學習黨的十九屆四中全會精神專論·教育篇

黨的十九屆四中全會通過的《決定》強調，“支持和規(guī)范民辦教育、合作辦學”，這對加強教育制度建設和提高教育治理現(xiàn)代化水平，更好地滿足人民多層次多樣化需求，具有重要指導意義。教育改革開放為適應社會主義現(xiàn)代化建設、促進人的全面發(fā)展的需要，正在譜寫新篇章。

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）就構建服務全民終身學習的教育體系作出全面部署，強調“支持和規(guī)范民辦教育、合作辦學”，這對加強教育制度建設和提高教育治理現(xiàn)代化水平，更好地滿足人民多層次多樣化需求，具有重要指導意義。

國外私立教育和教育服務貿(mào)易框架下的合作辦學

國外公共事業(yè)市場運作理念，遠可追溯至17—19世紀的英國經(jīng)濟學界。20世紀70年代，有西方學者主張，在公共事業(yè)領域可引入充分競爭市場機制來克服“政府失靈”，引發(fā)部分西方國家數(shù)次公共事業(yè)“民營化”改革。與此相關，還有歷史悠久的私立教育和近20年來興起的教育服務貿(mào)易。私立教育分為非營利和營利兩類，其法規(guī)政策具有明顯差異。教育服務貿(mào)易基于20世紀90年代以來世貿(mào)組織服務貿(mào)易總協(xié)定。在上述協(xié)定框架內，合作辦學指不同國家的主體商業(yè)存在形式的合作辦學實體，在發(fā)達國家間、發(fā)達國家與發(fā)展中國家間都有一定活躍度，發(fā)展中國家間偏少。在實踐中，合作辦學還包括跨國非實體合作項目和國內不同主體間合作辦學的實體與項目。

世界銀行2004年報告提出政府、公民客戶、服務提供者“三角形”閉環(huán)服務供需模型。所謂“長線服務供需”，是指公民客戶向政府提出服務需求，政府通過行政手段傳遞給服務提供者，由公立（或非營利私立）服務提供者為公民客戶服務，具有非排他性。所謂“短線服務供需”，是由公民客戶直接向服務提供者提出需求，私立（營利或非營利）服務提供者不經(jīng)過政府直接提供服務，具有排他性。各國從公益性到營利性服務，形成“長短線服務”相互交織的供需關系格局。

由于教育具有非功利目的和“外部效應”，許多市場經(jīng)濟體制成熟國家中盡管經(jīng)濟私有化程度很高，但并不意味著教育服務私有化，而私立教育也不完全是營利性運作。在政府稅收財政體制健全的情況下，投入公共教育服務成為調節(jié)社會公平的基本手段之一。在完全“長線服務供需”模式下，如部分福利國家、石油輸出國和島國，不留“短線服務供需”空間，沒有私立教育。在不少發(fā)達國家，盡管公共服務使絕大多數(shù)人普遍受益，但有些人愿意支付額外成本購買短線服務。當然，這也會遇到有關附帶公共資源配置公平性的挑戰(zhàn)。

不少發(fā)展中國家非義務教育階段私立學校比例高于發(fā)達國家，主要在于公共教育高端沒有足夠財政資源支撐，而中產(chǎn)和高收入階層有對更高質量教育的需求和支付能力，為私立教育創(chuàng)造了空間。營利性教育公司在發(fā)達國家和發(fā)展中國家都有不少成功范例，注重教育創(chuàng)新和新技術方法應用，形成連鎖機構，開展混業(yè)經(jīng)營，尋求更高質量和相關收益。非學歷培訓更是民間資本運作的活躍領域。

改革開放以來我國民辦教育和合作辦學的探索實踐

改革開放初期，我國公辦教育一統(tǒng)天下，面對當時基礎教育薄弱、經(jīng)濟建設大量急需的職業(yè)技術教育沒有得到應有發(fā)展的局面，1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》強調加大財政教育經(jīng)費投入，要求在基礎教育領域“鼓勵和指導國營企業(yè)、社會團體和個人辦學”；在職業(yè)技術教育領域“鼓勵集體、個人和其他社會力量辦學”。民辦教育由此起步，多屬于非學歷文化補習培訓機構。

1992年黨的十四大報告確定建立社會主義市場經(jīng)濟體制，要求“鼓勵多渠道、多形式社會集資辦學和民間辦學，改變國家包辦教育的做法”。1993年中共中央、國務院《中國教育改革和發(fā)展綱要》要求推進辦學體制改革，確定“鼓勵社會力量辦學”方向。公辦教育實行財政撥款為主、成本分擔、多渠道籌資機制，民辦教育開啟新篇。1996年全國民辦教育規(guī)模為333.4萬人，其中在園兒童占全國總數(shù)的4.9%，小學、中學、中職學校在校生分別占0.3%、0.5%和1.3%。1995年《教育法》規(guī)定，“國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學校及其他教育機構。任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”，對民辦教育作出法律定位。據(jù)此，1997年國務院頒布《社會力量辦學條例》。

進入21世紀，城鄉(xiāng)基本普及九年義務教育，非義務教育需求顯著增大，驅動了民辦教育發(fā)展。2002年《民辦教育促進法》規(guī)定，“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分。國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理的方針。各級人民政府應當將民辦教育事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”。黨的十六大、十七大、十八大報告均就鼓勵、規(guī)范、引導社會力量興辦教育提出明確要求。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱教育規(guī)劃綱要），部署大力支持和依法管理民辦教育，要求“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”。2012年全國民辦教育規(guī)模增至3911萬人（其中在園兒童1852.74萬人，約占全國總數(shù)一半），對滿足社會教育需求發(fā)揮了積極作用。

關于合作辦學，僅就我國涉外辦學而言，共有十幾種形式。改革開放初期探索，20世紀90年代有了一定發(fā)展。1995年國家教育委員會發(fā)布《中外合作辦學暫行規(guī)定》，要求“中外雙方可以合作舉辦各級各類教育機構。但義務教育以及國家有特殊規(guī)定的教育、培訓除外”。2001年我國加入世貿(mào)組織，簽訂了教育貿(mào)易服務減讓表，除義務教育和實施特殊性質教育領域外，承諾在中方法規(guī)限定條件下允許外方來華合作辦學。2003年國務院頒布《中外合作辦學條例》，規(guī)定“中外合作辦學屬于公益性事業(yè)，是中國教育事業(yè)的組成部分”。

從此，中外合作辦學步入較快發(fā)展階段。教育規(guī)劃綱要圍繞擴大教育開放進行多方位部署，提出“堅持以開放促改革、促發(fā)展。開展多層次、寬領域的教育交流與合作，提高我國教育國際化水平”，并要求“鼓勵各級各類學校開展多種形式的國際交流與合作，辦好若干所示范性中外合作學校和一批中外合作辦學項目”。在政府依法管理下，中外合作辦學總體呈現(xiàn)穩(wěn)健發(fā)展態(tài)勢。

新時代支持和規(guī)范民辦教育、合作辦學的基本導向

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌教育改革發(fā)展大局，推動民辦教育邁開新步，加快教育對外開放進程。2013年黨的十八屆三中全會文件要求“健全政府補貼、政府購買服務、助學貸款、基金獎勵、捐資激勵等制度，鼓勵社會力量興辦教育”。2015年黨的十八屆五中全會文件提出，“支持和規(guī)范民辦教育發(fā)展，鼓勵社會力量和民間資本提供多樣化教育服務”。2017年黨的十九大報告重申“支持和規(guī)范社會力量興辦教育”。2018年全國民辦教育總規(guī)模增至5378.21萬人，其中，在園兒童2639.8萬人，占全國在園幼兒總數(shù)的56.7%；民辦高校本專科在校生創(chuàng)下649.6萬人新高，占全國總數(shù)的23%，民辦中職、普通初高中、小學的在校生分別占全國相應類別在校生總數(shù)的17.3%、13.7%、8.6%，大大拓展了學習機會，為提高國民素質作出積極貢獻。

黨的十八屆三中全會文件要求推進教育等服務業(yè)領域有序開放。習近平總書記在2018年全國教育大會上強調，要擴大教育開放，同世界一流資源開展高水平合作辦學。2019年中共中央、國務院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《加快推進教育現(xiàn)代化實施方案（2018—2022年）》，把開創(chuàng)教育對外開放新格局作為重點戰(zhàn)略任務，要求提升中外合作辦學質量，完善中外合作辦學準入和退出機制。目前依法設立的中外合作辦學機構、項目共有2431家，在校生規(guī)模約60萬人，其中高等教育階段占90%，涉及我國700多所高校與36個國家、地區(qū)800多所高校，中外合作辦學成為教育對外開放的重要支撐。

在新時代新形勢下，“支持和規(guī)范民辦教育、合作辦學”，作為《決定》重申的重點和新的要求，相關導向主要有以下幾個方面。

支持和規(guī)范民辦教育，需要創(chuàng)新服務業(yè)態(tài)。黨的十八屆五中全會文件確定了增加公共服務供給、創(chuàng)新公共服務提供方式的方向。黨的十九屆三中全會文件要求，“推進非基本公共服務市場化改革，引入競爭機制，擴大購買服務”?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》要求，鼓勵民辦學校按照非營利性和營利性兩種組織屬性開展現(xiàn)代學校制度改革創(chuàng)新。2019年國家發(fā)展改革委等18部門印發(fā)《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質量 促進形成強大國內市場的行動方案》要求，在推進基本公共服務均等化、普惠化、便捷化的同時，推動非基本公共服務市場化、多元化、優(yōu)質化。民辦教育服務業(yè)可以選擇提供基本或非基本公共教育服務、非公共教育服務等多條路徑。

支持和規(guī)范民辦教育，必須全面依法依規(guī)。2015年《教育法》第二次修正，2016年《民辦教育促進法》第二次修正，增加支持民辦教育持續(xù)健康發(fā)展相關內容，并對民辦教育按照營利性和非營利性分類管理作出法律規(guī)定。2016年國務院出臺《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》，同年，教育部等5部門發(fā)布《民辦學校分類登記實施細則》，教育部等3部門發(fā)布《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》（部分法規(guī)和行政規(guī)章尚待出臺），上述法律法規(guī)均為促進民辦教育治理現(xiàn)代化提供了基礎依據(jù)。

支持和規(guī)范民辦教育，需要變革服務治理方式。民間資本既可以非公共教育服務為主業(yè)，也可兼顧參與公共教育服務供給。對社會力量和民間資本參與的公共教育服務，公共財政可以購買、資助、補貼，政府也可以委托管理、策劃合作辦學。在非公共教育服務領域，政府要營造統(tǒng)一開放、競爭有序的法治化市場環(huán)境。2018年全國財政性教育經(jīng)費接近3.7萬億元，納入統(tǒng)計報告的非財政教育經(jīng)費近1萬億元，若加上非學歷培訓等，應達1.5萬億元，這還沒有計入與教育相關的服務業(yè)市值。非義務教育和非學歷培訓是多種服務業(yè)態(tài)并存、融合、競爭的平臺，用戶需求是所有服務供給模式生存發(fā)展的基石。

支持和規(guī)范合作辦學，既要引進來也要走出去。多年來，中外合作辦學以引進外方資源到我國境內辦學為主要形式，根據(jù)新時代新要求，尤其是適應推進“一帶一路”、構建人類命運共同體的實際需要，2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》，要求全面提升合作辦學質量，對鼓勵高校和職業(yè)院校配合企業(yè)走出去、鼓勵社會力量參與境外辦學、穩(wěn)妥推進境外辦學提出指導意見?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》進而提出加快建設中國特色海外國際學校，鼓勵有條件的職業(yè)院校在海外建設“魯班工坊”等重點舉措。目前，我國部分大學已到部分國家設置十余所分?；蛐^(qū)，不斷提高我國教育的國際地位、影響力和競爭力。

支持和規(guī)范合作辦學，正在進一步拓展渠道。2018年習近平總書記在首屆上海進博會上要求，持續(xù)推進服務業(yè)開放，加快教育領域開放進程，特別是外國投資者關注、國內市場缺口較大的教育領域也將放寬外資股比限制。2019年教育部和海南省人民政府《關于支持海南深化教育改革開放實施方案》提出，除支持境外一流高校到海南開展中外合作辦學外，還允許在風險可控前提下試點設立國際高中和國際幼兒園，在條件成熟的前提下試點境外工科大學、職業(yè)院校在海南獨立辦學，探索境外高水平企業(yè)在海南獨資辦學等，比我國簽訂世貿(mào)組織教育服務貿(mào)易減讓表的承諾更為寬松，充分彰顯了制度自信。從更廣角度來看，國內學校、企業(yè)、科研院所、社會組織之間的合作辦學實體或項目數(shù)以萬計，為深度開發(fā)人力資源注入活力。教育改革開放為適應社會主義現(xiàn)代化建設、促進人的全面發(fā)展的需要，正在譜寫新的篇章。

（作者系國家教育咨詢委員會秘書長、教育部教育發(fā)展研究中心原主任）

《中國教育報》2020年04月02日第6版