當前公共就業(yè)服務亟須數(shù)字化

國際勞工組織近日發(fā)布《2020年全球青年就業(yè)趨勢報告》（以下簡稱《報告》），顯示近年來青年的勞動力市場參與率持續(xù)下降。1999年至2019年期間，全球青年人口從10億增加到13億，但年輕人就業(yè)總人數(shù)從5.68億下降到4.97億。雖然這一趨勢反映出中學和高等教育的入學人數(shù)不斷增加，從而使許多國家的勞動力技能得到提高，但也突出了大量年輕人沒有就業(yè)、沒有接受教育或培訓的現(xiàn)象，其中大部分是青年女性。該《報告》分析了全球15歲至24歲青年的就業(yè)情況和趨勢，并對提高青年就業(yè)率提出了政策建議。

現(xiàn)狀：青年勞動力市場參與率持續(xù)下降

青年從事的許多工作存在條件不穩(wěn)定、缺乏法律和社會保護以及培訓和職業(yè)發(fā)展機會有限等問題

《報告》指出，全球青年失業(yè)率為13.6%，并且區(qū)域差異很大，從北美和撒哈拉以南非洲的不到9%，到北非的30%。而且，失業(yè)在大多數(shù)次區(qū)域的青年女性中更為普遍。值得注意的是，青年失業(yè)的可能性是25歲及以上人群的3倍。盡管這在一定程度上是因為他們在申請入門級工作時工作經(jīng)驗有限，但也存在一些重大的結構性障礙，阻止年輕人進入勞動力市場。大約有4100萬名青年構成了“潛在勞動力”，包括那些有工作崗位但不積極找工作的人，或那些正在找工作但不能立即開始工作的人，例如他們?nèi)栽谕瓿蓪W業(yè)。全球有1/5的年輕人是“啃老族”，這意味著他們既沒有在勞動力市場上獲得經(jīng)驗，也沒有從工作中獲得收入，也沒有提高他們的教育和技能。顯然，他們的全部潛力尚未實現(xiàn)。盡管許多人可能通過無報酬的工作對經(jīng)濟作出貢獻，特別是對青年女性來說。

從全球范圍來看，青年女性成為“啃老族”的可能性是青年男性的兩倍。性別差距在南亞和阿拉伯國家更為明顯，這些地方的社會和文化規(guī)范阻止婦女接受教育或外出工作。自2005年以來，任何地區(qū)的青年“啃老族”比例都沒有顯著下降，這意味著到2030年將無法實現(xiàn)聯(lián)合國教科文組織制定的可持續(xù)發(fā)展目標中的相關目標，即大幅降低“啃老族”青年比例。在青年職業(yè)生涯的早期階段，所有這些形式的勞動力未得到充分利用，可能會導致一系列可怕的后果，包括幾十年后就業(yè)和收入下降。

即使在就業(yè)的青年中，他們的情況也遠遠不能令人滿意。在全世界4.29億名青年工人中，約有5500萬人，即13%，處于極端貧困（每天收入低于1.90美元），而其中7100萬人，即17%，生活在中度貧困中（每天收入低于3.2美元）。盡管1999年至2019年全球年輕工人中的極端工作貧困發(fā)生率下降了約20個百分點，但在世界某些地區(qū)，尤其是撒哈拉以南非洲和阿拉伯國家，極端工作貧困發(fā)生率仍然很高。在阿拉伯國家，1999年至2019年期間，這一比例甚至大幅上升了12個百分點，反映出該地區(qū)一些國家政治動蕩的影響。1999年至2019年，全球青年工人中中等貧困發(fā)生率僅下降了8個百分點，但仍在影響南亞和撒哈拉以南非洲地區(qū)的數(shù)百萬青年。

青年從事的許多工作質(zhì)量差，表現(xiàn)在工作條件不穩(wěn)定、缺乏法律和社會保護以及培訓和職業(yè)發(fā)展機會有限。2016年，全球3/4的青年工人從事非正規(guī)就業(yè)，這一事實表明了這個問題的嚴重程度。非正規(guī)性在撒哈拉以南非洲和南亞等次區(qū)域最為普遍，在這些地區(qū)，近96%的就業(yè)青年受到非正規(guī)性的影響。在這些地區(qū)和其他分區(qū)域，以非正式性和收入不穩(wěn)定為特點的自營工作和貢獻家庭工作仍然普遍存在。即使在富裕的歐洲國家，往往有高工資就業(yè)，但青年就業(yè)的不穩(wěn)定性近年來迅速增加。

趨勢：新技術影響青年就業(yè)

職業(yè)培訓計劃需要現(xiàn)代化，這樣年輕的學員才能更好地適應數(shù)字經(jīng)濟不斷變化的需求

世界各地的青年都擔心新技術，尤其是人工智能，可能會奪走他們的工作?！度蚯嗄昃蜆I(yè)趨勢報告》討論了“第四次工業(yè)革命”的技術進步如何使青年在勞動力市場中既面臨機遇，又面臨挑戰(zhàn)。矛盾的是，盡管青年是新技術的熱情嘗鮮者，但他們也往往最擔心自己的工作可能會被人工智能取代。

在發(fā)達國家和發(fā)展中國家，人們普遍擔心這些技術可能不會創(chuàng)造新的、薪水更高的工作。這種焦慮是可以理解的，因為工作自動化的風險在青年工人中達到頂峰，他們更有可能從事自動配對任務比例更高的工作。尤其是制造業(yè)中工業(yè)機器人的使用越來越多，這不僅會降低中等技能工人的就業(yè)率，還會降低年輕求職者的就業(yè)率，因為當企業(yè)經(jīng)歷自然的人員流動時，它們可能不會創(chuàng)造新的職位空缺。一般來說，18—35歲青年比36歲以上的人更有可能使用互聯(lián)網(wǎng)或擁有智能手機，這反映了兩代人之間的“數(shù)字鴻溝”。此外，與發(fā)達國家的同齡人相比，發(fā)展中國家的青年獲得此類技術的可能性更小。例如，在坦桑尼亞，18—35歲年齡組中只有30%的人使用互聯(lián)網(wǎng)或擁有智能手機，而在幾個發(fā)達經(jīng)濟體，這一比例為100%。

雇主和求職者之間職業(yè)偏好的相對穩(wěn)定性表明，工作正在變得更加技術化。近年來，一些發(fā)達國家的入門級工作所占的比例顯著增加，這表明一些部門由于自動化而造成的工作機會減少被其他部門工作機會的凈增加所抵消，盡管這些工作的質(zhì)量可能并不總是很高。在所有年齡組中，求職者的偏好都隨著雇主最青睞的職業(yè)的變化而變化，盡管有一定的時間差。缺乏適合畢業(yè)生的職位，在某種程度上反映了近年來中等技能職位的空心化——技術變革促成了這一趨勢。另一方面，若干發(fā)達國家的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，比起信息技術部門，雇主目前正在設法填補衛(wèi)生和社會保健方面更多的初級職位空缺。然而，即使是這些和其他非技術職位，如客戶服務和銷售，應聘者也需要具備計算機知識和良好的辦公軟件知識。在終身學習的同時，促進數(shù)字技能的學習，可以幫助所有年齡的失業(yè)工人從事有更多工作機會的新職業(yè)。

受過職業(yè)培訓的青年比那些有大學學位的人更有可能從事自動化工作。除了自動化風險高的職業(yè)以外，幾乎沒有其他與技能相關的安全職業(yè)，技能較低、有職業(yè)背景的青年可能會發(fā)現(xiàn)自己不得不從一份不穩(wěn)定的工作轉到另一份工作，最終可能成為“啃老族”。這反映了，職業(yè)培訓傳授的職業(yè)特定技能，比高等教育機構傳授的更普遍的、解決問題的技能更容易過時。職業(yè)培訓計劃需要現(xiàn)代化，這樣年輕的學員才能更好地適應數(shù)字經(jīng)濟不斷變化的需求。

建議：制定有效政策促進青年就業(yè)

公共就業(yè)服務是幫助年輕人為“動蕩的”數(shù)字工作世界做準備的一個關鍵合作伙伴

新技術正在破壞和創(chuàng)造就業(yè)機會，擾亂世界各地的勞動力市場。在這方面，支持青年獲得體面工作的綜合政策框架對未來的社會經(jīng)濟進步至關重要。政策必須產(chǎn)生足夠數(shù)量的體面的工作，以確保他們享受社會保障和有權利工作，并鼓勵他們加入工人和雇主組織，使他們代表三方對話。不采取行動將意味著許多國家會出現(xiàn)越來越多灰心喪氣的青年，最終破壞這些國家的社會經(jīng)濟發(fā)展。

制定綜合政策框架。一個綜合的政策框架應包括宏觀、中觀和微觀三級的干預。例如，需要宏觀經(jīng)濟和部門政策來促進關鍵部門的投資，促進創(chuàng)新和在新部門創(chuàng)造就業(yè)機會，同時提高生產(chǎn)率。這可以刺激總需求，吸收新的勞動力市場進入者。還必須更新教育和職業(yè)課程，以考慮到勞動力市場的趨勢，例如數(shù)字技能和軟技能的重要性日益提高。這將改善青年從學校到工作的轉變。雇主組織在這一轉變中起著關鍵作用，因為他們知道如果青年想要吸引雇主，他們需要具備哪些資格和能力。在微觀一級，應該為青年從事技術創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造。雖然促進青年工人的教育成就和技能獲得是進步的關鍵，但除非這種供應方面的措施應與創(chuàng)造就業(yè)措施相輔相成，否則青年中的失望情緒就會增長。包括創(chuàng)造就業(yè)的宏觀經(jīng)濟和部門政策以及再分配政策的綜合辦法，將是促進增長的有效方法。在這方面，面向處境不利青年的大規(guī)模積極勞動力市場方案，很可能對勞動力需求產(chǎn)生擴張性的影響。

鼓勵青年參與就業(yè)對話。隨著技術變革繼續(xù)擾亂勞動力市場，政策制定者必須確保青年得到保護。這一點不僅在發(fā)展中國家很重要，因為發(fā)展中國家往往有大量年輕人在非正規(guī)經(jīng)濟中工作；而且在高收入國家和新興國家也很重要，在這些國家，越來越多的青年從事新形式的工作，尤其是在零工經(jīng)濟中。工人組織可以發(fā)揮關鍵作用，支持青年在各種就業(yè)關系中進行集體組織和談判，以尊重他們的權利。三方磋商仍然是可持續(xù)進步和社會公正的基礎。至關重要的是，青年應包括在有關未來工作的三方對話中，最好是作為決策機構的成員。年輕人必須在當前就業(yè)相關政策決策中擁有發(fā)言權。

重視公共就業(yè)服務。作為雇主和求職者之間的重要中介，公共就業(yè)服務也受到了新技術的沖擊。在全球范圍內(nèi)，此類服務正越來越多地通過數(shù)字渠道提供，尤其是針對青年。由于移動電話在發(fā)展中國家的普及率很高，數(shù)字技術使公共就業(yè)服務能夠克服有限的資源，并向難以到達的地區(qū)，包括生活在偏遠地區(qū)的人群，提供機會。然而，無論在發(fā)達國家還是在發(fā)展中國家，都有必要確保數(shù)字文盲不被排除在外：這些人大多是與勞動力市場關系不大的人，比如長期失業(yè)者和“啃老族”青年。此外，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，年輕求職者仍然非常重視與職業(yè)顧問面對面的接觸。因此，公共就業(yè)服務機構應該結合數(shù)字服務提供基于個案工作者和求職者之間定期會議的傳統(tǒng)咨詢。公共就業(yè)服務的數(shù)字化包括使用“深度學習”技術和“大數(shù)據(jù)”工作匹配更有效率，這不只是為了迎合瞬息萬變的雇主要求，還可以提供定制服務,服務求職者的個人需求,特別是那些弱勢群體。數(shù)字化還促進了與私營就業(yè)服務提供者的伙伴關系和與社會福利機構的合作，以便將難以安置的青年和長期失業(yè)者納入勞動力市場。發(fā)達經(jīng)濟體和一些新興經(jīng)濟體的公共就業(yè)服務采用數(shù)字技術，總體上提高了勞動力市場中介的效率、透明度和包容性。公共就業(yè)服務是幫助年輕人為“動蕩的”數(shù)字工作世界做準備的一個關鍵合作伙伴。

（作者單位：上海師范大學國際與比較教育研究院）

《中國教育報》2020年08月28日第3版